建立并使用大規(guī)模國家考試制度來開發(fā)和利用社會人力資源在中國可以溯源到隋唐。與考試伴生的作弊擁有同樣悠久的歷史。及至?xí)r下，由于誠信缺失，規(guī)范缺位，考試作弊現(xiàn)象日益猖獗，國人紛紛呼吁立法防治考試作弊。
《國家教育考試法》草案應(yīng)聲出臺，懲治考試作弊儼然成其首要目的。
在筆者看來，這是一種誤導(dǎo)?？荚囀怯脕頊y量人的知識、技能的一種方法，其實(shí)質(zhì)就是通過測量過程，按一定的標(biāo)準(zhǔn)把人某方面的特性加以定量和定性的描述，以便實(shí)現(xiàn)鑒別、診斷優(yōu)劣的目的。它是政府教育考試機(jī)關(guān)代表國家，基于考試法律規(guī)范賦予的法定職權(quán)，分配人力資源、教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會等社會資源，對相對人———參試者權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生間接或直接影響的公務(wù)行政行為。政府考試機(jī)關(guān)決定考試的科目、時間、地點(diǎn)和考試資格以及是否需要考試；組織命題，委托學(xué)校等社會組織(以下稱考試實(shí)施機(jī)構(gòu))實(shí)施考試，評定考試結(jié)果。并對考試實(shí)施機(jī)構(gòu)和參試者行為進(jìn)行監(jiān)督，對違反考試制度，徇私舞弊的行為進(jìn)行處罰。政府考試機(jī)關(guān)在考試過程中體現(xiàn)出來的考試決定權(quán)、評價權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)(統(tǒng)一稱之為考試權(quán))體現(xiàn)了國家對考試的控制，具有支配力和強(qiáng)制力，屬于行政公權(quán)，是國家權(quán)力的重要組成部分。孫中山早在1924年《國民政府建國大綱》中就提出考試權(quán)是五種國家權(quán)力之一。他認(rèn)為“考試權(quán)必須獨(dú)立，與行政、立法、司法等部門處于平等地位”。由于政府考試機(jī)構(gòu)對參試者具有決定權(quán)、評價權(quán)、處罰權(quán)等行政管理權(quán)，故其與參試者之間是一種不平等的行政法律關(guān)系。調(diào)整該種法律關(guān)系的教育考試法應(yīng)屬于行政法部門范疇。
行政法誕生之初被認(rèn)為是管理法。學(xué)者們認(rèn)為在行政權(quán)力和相對人權(quán)利之間，行政權(quán)力是矛盾的主要方面，相對方權(quán)利是矛盾次要方面應(yīng)當(dāng)服從于主導(dǎo)地位的行政權(quán)。行政法的本質(zhì)是規(guī)范相對方權(quán)利，保障行政權(quán)力充分高效行使的管理法。將懲治作弊作為《國家教育考試法》首要目的的觀念就是“管理論”的典型表現(xiàn)。由于“管理論”過于強(qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)威，容易導(dǎo)致權(quán)力膨脹，侵犯行政相對人的權(quán)益，有悖于法律正義，已為現(xiàn)代法治國家所摒棄。現(xiàn)在，無論是在普通法國度還是在大陸法國度，貫穿于行政法的中心主題是完全相同的。這個主題就是對具有自我膨脹和侵略天性的行政權(quán)力的控制?！秶医逃荚嚪ā凡粦?yīng)當(dāng)是傳統(tǒng)意義上的“管理法”而應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代意義上的“控權(quán)法”。其首要目的應(yīng)是要控制國家考試權(quán)，規(guī)范國家考試權(quán)的運(yùn)行，抑制考試權(quán)力膨脹，保障考試參與人的合法權(quán)益，而不是懲治作弊行為。公權(quán)恣意比私權(quán)恣意的后果更嚴(yán)重。由于考試權(quán)控權(quán)規(guī)范的缺位，我國政府各部門濫設(shè)名目不同的等級考試、資格考試；濫收費(fèi)用，把主辦考試當(dāng)作盈利事業(yè)，只關(guān)心考生數(shù)量和經(jīng)濟(jì)效益，不考慮考試質(zhì)量和社會效果；濫用懲罰，侵犯考生合法權(quán)益；濫用考試權(quán)力，營私舞弊，默許各種違法行為。借用培根的一句話，如果說作弊行為污染的是考試之水流，政府考試權(quán)則污染了考試之水源。
《國家教育考試法》可以通過四種方法控制考試權(quán)：一、規(guī)則控權(quán)。通過國家考試立法，組建國家級統(tǒng)一管理考試的部門，以法律的效力詳細(xì)闡明考試的決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，凡法律沒有授權(quán)政府考試機(jī)關(guān)均不得為之，確?？荚囈幌盗谢顒釉诜ㄖ频能壍郎线M(jìn)行。二、程序控權(quán)。完備的程序是遏制權(quán)力運(yùn)行無序和失范的關(guān)鍵裝置。從法理的視角講，考試制度其實(shí)可以視為一種崇尚“程序正義”的程序制度，正是基于“程序正義”理念的運(yùn)作，賦予了古代科舉制度和現(xiàn)代高考制度毋庸置疑的權(quán)威性。在歷史悠久的考試實(shí)踐中，我國已形成一套包括命題、監(jiān)考、閱卷、錄取在內(nèi)的公平、公開和公正的正當(dāng)程序。對此，教育考試法應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。三、權(quán)利控權(quán)。在教育考試法律關(guān)系中，公民處于弱勢地位，本應(yīng)著力地保護(hù)公民參加考試的權(quán)利。然而現(xiàn)有的考試規(guī)范過于強(qiáng)調(diào)參試者的義務(wù)，忽視參試者知情權(quán)、公平競爭權(quán)和資源使用權(quán)的保障。是一種典型的義務(wù)本位規(guī)范?！督逃荚嚪ā窇?yīng)當(dāng)賦予行政相對人———參試者廣泛的、足以對抗考試權(quán)的知情權(quán)、公平競爭權(quán)、資源使用保障權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)甚至是申請經(jīng)濟(jì)賠償權(quán)，以此制約考試權(quán)力。四、司法控權(quán)。現(xiàn)有的考試規(guī)章制度要么是沒有規(guī)定參試者的救濟(jì)條款，要么是規(guī)定對于行政機(jī)關(guān)的考試行政行為行政相對人只能申請復(fù)議或者向上一級機(jī)關(guān)申訴，但是不能向人民法院起訴。將考試行政行為排除于司法審查的范圍。這顯然違背現(xiàn)代法治的基本原則。不受司法審查必然導(dǎo)致行政行為的恣意與嬌縱。《教育考試法》應(yīng)當(dāng)明確賦予參試主體的行政訴權(quán)，使司法審查成為時刻懸于考試行政行為之上的達(dá)摩里克斯之劍。
作者:江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民法院法官吳宏